Renforcer la fiscalité minière pour le développement durable : apprentissage entre pairs dans les pays partenaires de l'ATI

Le 15 avril, le webinaire intitulé Renforcer la fiscalité minière pour le développement durable : apprentissage entre pairs dans les pays partenaires de l'ATI s'est tenu en ligne, en anglais et en français, et a réuni plus de 65 participants. Cet événement était organisé par l’Addis Tax Initiative (ATI) en coopération avec Le Forum intergouvernemental sur les mines, les minéraux, les métaux et le développement durable (IGF) et animé par Betty Ahwera, experte technique pour le secteur extractif au Forum africain sur l’administration fiscale (ATAF). Le webinaire visait à améliorer la compréhension des participants quant aux défis politiques et administratifs liés à la fiscalité minière, à partager les expériences pratiques des pays et à identifier les domaines dans lesquels l'ATI et l'IGF peuvent favoriser la poursuite du dialogue et apporter une assistance technique.

Aspects politiques et administratifs de la fiscalité minière

Jaqueline Taquiri, conseillère principale en politiques, et Viola Tarus, conseillère en politiques fiscales et extractives à l’IGF, ont ouvert la séance par une présentation conjointe traitant des principaux défis politiques et administratifs liés à la fiscalité minière. Elles ont commencé par expliquer pourquoi les activités minières sont imposées différemment : les ressources extractives sont épuisables, impliquent des coûts irrécupérables élevés et de longues périodes de production, sont dominées par des entreprises multinationales et génèrent des rentes économiques potentiellement substantielles. Cependant, l'imposition d'une partie ou de la totalité de cette rente — le surplus de rendement au-delà de ce qui est nécessaire pour maintenir un facteur de production dans son utilisation actuelle — ne devrait en principe pas freiner l'activité économique, ce qui fait de la conception des régimes fiscaux miniers une question d'efficacité avec laquelle les gouvernements captent ce surplus.

Un sondage en direct a confirmé que la plupart des participants travaillent dans des contextes où les industries extractives sont soumises à un régime fiscal distinct : 69 % des personnes interrogées ont indiqué que c'était le cas dans leur pays. Interrogés sur les principaux objectifs de leur régime fiscal minier, ils ont le plus souvent cité l'attraction des investissements étrangers (29 %) et la maximisation des recettes publiques sur toute la durée du projet (25 %), suivis par la garantie de recettes publiques dès le début (16 %). 

Les intervenants ont mis en évidence trois défis courants liés à l'élaboration des politiques fiscales minières. Premièrement, les conventions fiscales peuvent faire l'objet d'un « shopping fiscal », c'est-à-dire que les investissements sont acheminés via des juridictions à faible imposition, et la renégociation ou la mise à jour de ces conventions reste complexe et mobilise d'importantes ressources. Deuxièmement, les clauses de stabilisation, bien que destinées à offrir une sécurité aux investisseurs, peuvent limiter la capacité des gouvernements à actualiser leurs lois et réglementations et risquent de figer les régimes fiscaux même lorsque les conditions économiques évoluent de manière significative. Troisièmement, les incitations fiscales sont souvent mises en place sans analyse coûts-avantages rigoureuse ni clauses de caducité, et peuvent déclencher des comportements qui entraînent des pertes de recettes dépassant la portée prévue de l’incitation. Un autre sondage auprès des participants a montré que la plupart des pays participants offrent de multiples incitations fiscales aux investisseurs miniers (31 % des répondants en ont sélectionné plus d’une), les exonérations temporaires de l’impôt sur les sociétés (28 %) ainsi que les zones franches d’exportation et les dispositions de stabilisation fiscale (14 % chacune) figurant parmi les plus courantes.

En ce qui concerne l'administration fiscale, la présentation a mis en évidence les défis spécifiques posés par les multinationales minières. L'arbitrage fiscal, la mobilité des capitaux et des fonctions, ainsi que l'asymétrie d'information permettent toute une série de stratégies de transfert des bénéfices : le transfert de revenus vers des juridictions à faible imposition ou sans imposition, le gonflement des déductions par le biais de facturations intragroupe pour des frais de gestion, des services ou des paiements d'intérêts, le « treaty shopping » pour éviter les retenues à la source, et le contournement de la présence fiscale malgré une activité économique réelle. Le FMI estime que les pays africains perdent à eux seuls entre 470 et 730 millions de dollars par an en raison de l'évasion fiscale dans le secteur minier — un chiffre que les intervenants ont qualifié de prudent. Le principe de pleine concurrence a été mis en avant comme la norme internationale pour traiter les risques liés aux prix de transfert, garantissant que les transactions entre sociétés liées reflètent ce que des entreprises indépendantes conviendraient dans des circonstances comparables.

Les participants ont également été interrogés sur leurs expériences face aux défis liés à l'administration fiscale. Lorsqu'on leur a demandé quels étaient les principaux défis auxquels les autorités fiscales sont confrontées lors du contrôle des multinationales minières, 37 % ont cité plusieurs domaines, tandis que la vérification du prix de pleine concurrence des exportations de minerais (21 %) et le manque d'informations fournies par les entreprises multinationales (21 %) ont chacun été mentionnés comme des préoccupations spécifiques. Quant à la question de savoir quels instruments fiscaux sont les plus difficiles à gérer, les impôts sur la rente des ressources et les impôts sur les bénéfices exceptionnels se sont démarqués (33 %), suivis par les redevances variables (16 %), 37 % des répondants ayant à nouveau sélectionné plus d'un instrument.

La présentation s'est conclue en soulignant que les pays recherchent de plus en plus des régimes fiscaux plus simples, plus justes et plus équitables, guidés par quatre principes : la simplicité administrative, notamment l'utilisation des cours des matières premières cotées en bourse pour limiter les risques liés aux prix de transfert ; la participation, les gouvernements cherchant à s'impliquer plus directement dans l'extraction des ressources ; l'équité, grâce à des régimes qui tiennent compte des fluctuations de prix et à des procédures d'octroi de licences transparentes ; et la compensation, en veillant à ce que les communautés concernées puissent bénéficier de l'exploitation minière et à ce que les coûts environnementaux de l'extraction soient pris en compte. 

Expérience dans le pays: Ghana

Wisdom Puplampu, directeur adjoint chargé de la recherche et des statistiques à la Commission des minéraux du Ghana, a présenté l'expérience du Ghana en matière d'accords de stabilité et de développement dans le secteur minier. Dans le cadre du dispositif mis en place en 2006, le Ghana a adopté des accords de stabilité garantissant une sécurité fiscale pour une durée maximale de 15 ans, ainsi que des accords de développement pour les investissements supérieurs à 500 millions de dollars américains. Dans la pratique, cependant, de nombreux accords de développement ont donné lieu à des conditions fiscales négociées plus favorables que celles du régime standard. Alors que les taux de redevances légaux étaient plus élevés, certains accords prévoyaient des redevances réduites d’environ 2,5 %, ce qui a entraîné d’importantes pertes de recettes.

Plusieurs dispositions de ces accords ont contribué à l'érosion de la base d'imposition : des déductions pour les services de gestion et techniques calculées en pourcentage du chiffre d'affaires, des exonérations totales de TVA sur les importations et les achats locaux, des dispositions permettant le report illimité des pertes, le traitement des dépenses d'investissement telles que le décapage des déchets, comme des charges d'exploitation, ainsi que des niveaux élevés de financement par emprunt autorisés (jusqu'à 75 %), augmentant le risque de déductions d'intérêts excessives. Le recours massif aux transactions entre parties liées et aux accords de financement intragroupe a encore accru les risques de transfert de bénéfices. Puplampu a également mis en évidence des ambiguïtés juridiques, notamment concernant la définition du seuil d'investissement de 500 millions de dollars, qui a permis à certaines entreprises de bénéficier d'accords de développement fondés sur des investissements antérieurs au cadre juridique. Les entreprises opérant dans le cadre de ces accords représentent environ 50 % de la production minière à grande échelle, ce qui engendre une complexité administrative considérable.

Après plus de vingt ans d’expérience, il est généralement admis que ces accords n’ont pas réussi à attirer de nouveaux investissements, mais ont au contraire entraîné d’importantes pertes de recettes, notamment une diminution des recettes dont disposent les collectivités locales et les communautés minières. Le Ghana mène actuellement des réformes dans le cadre d'un nouveau projet de loi minière visant à supprimer les accords de stabilité et de développement, à réduire la dépendance vis-à-vis des incitations fiscales et à adopter un système de redevances variables, indexées sur les prix, récemment adopté par le Parlement. Cela reflète un changement de politique plus large, reconnaissant que l'attraction des investissements dépend principalement de fondamentaux solides — stabilité politique, secteur minier mature et main-d'œuvre qualifiée — plutôt que de concessions fiscales.

Expérience dans le pays : Zambie

Ignatius Mvula, directeur du Bureau fiscal spécialisé dans le secteur minier au sein de l'Autorité fiscale de la Zambie (ZRA), a présenté l'expérience de la Zambie en matière de renforcement de la politique fiscale et de l'administration fiscale dans le secteur minier. Le cadre fiscal minier de la Zambie repose sur une combinaison d'impôt sur les sociétés, de redevances minières et de droits de mutation immobilière, reflétant le rôle central de la production de cuivre dans l'économie. Au début des années 2000, alors que les prix du cuivre étaient bas, la Zambie a conclu des accords de développement afin d'attirer les investissements. Cependant, à mesure que les prix augmentaient, il est apparu clairement que ces accords limitaient considérablement les recettes publiques. Vers 2007-2008, le pays a entrepris des réformes majeures visant à supprimer les accords de développement et à codifier les conditions fiscales dans la législation.

Une série de mesures fiscales a depuis été mise en place pour renforcer la mobilisation des recettes. Parmi celles-ci figurent un régime d'impôt sur les sociétés variable, allant de 30 % à 45 % en fonction de la rentabilité, un régime progressif de redevances minières allant de 4 % à 10 % en fonction des cours du cuivre, des mesures visant à limiter l'utilisation des pertes afin qu'au moins 50 % des bénéfices restent imposables, ainsi que des réformes concernant la déductibilité des intérêts, qui remplacent les règles de sous-capitalisation par des règles de ratio fixe alignées sur les principes BEPS. Pour faire face aux risques liés aux prix de transfert, la Zambie a mis en place une tarification de référence basée sur des indices internationaux tels que les cours du London Metal Exchange (LME) et a adopté la « sixième méthode » pour la tarification des ventes de minerais, en particulier pour le cuivre. La Zambie applique également le principe de pleine concurrence conformément aux lignes directrices de l'OCDE et des Nations unies, la sixième méthode servant de prix de référence pour certains minerais.

Sur le plan administratif, la Zambie a mis en place une unité fiscale dédiée au secteur minier, chargée de gérer l’ensemble des taxes applicables à ce secteur, et a adopté une approche différenciée à l’égard des contribuables en fonction de leur taille. Le pays a mis en œuvre des cadres de conformité coopérative pour les grands contribuables et développé un système de suivi de la chaîne de valeur minière, soutenu par des experts techniques, notamment des ingénieurs et des économistes, afin d’améliorer la surveillance de la production, des exportations et de la tarification. La collaboration interinstitutionnelle entre les autorités fiscales, les ministères des Mines et d'autres organismes de régulation a été renforcée grâce à des systèmes numériques permettant de déclarer en temps réel la production et les exportations de minerais. Ces réformes ont été complétées par des mesures visant à encourager l'exploration, notamment des déductions de 100 % des dépenses d'investissement et le recouvrement de la TVA en amont pendant la phase d'exploration.

Séance de questions-réponses

Les exposés ont été suivis d'un débat ouvert animé par l'IGF. Plusieurs thèmes sont ressortis de cet échange. Concernant les incitations fiscales, les participants ont fait remarquer que les incitations aux dépenses d'investissement permettant un amortissement accéléré des équipements et des machines sont également courantes dans le secteur, parallèlement aux incitations évoquées dans la présentation. L'IGF a souligné que les incitations liées au report des pertes sont très répandues et que les pays devraient se demander si des dispositions prévoyant un report illimité des pertes sont nécessaires. De manière plus générale, il a été souligné que les incitations fondées sur les coûts sont généralement plus appropriées pour le secteur minier que celles fondées sur les bénéfices.

Les clauses de stabilisation ont donné lieu à un échange animé. Un participant a fait remarquer que les clauses de stabilisation modernes ont considérablement évolué et ne sont plus considérées comme des interdictions absolues de changement, mais plutôt comme des mécanismes visant à préserver un équilibre économique viable, garantissant que les changements réglementaires ou fiscaux restent dans une fourchette de coûts tolérable, comme prévu dans le modèle financier du projet. L'IGF a confirmé cette évolution, soulignant que la portée de la stabilisation est désormais définie avec plus de précision et limitée à la justification commerciale du projet, en trouvant un équilibre entre stabilité et adaptabilité.

La question de savoir si les redevances doivent être déductibles aux fins de l'impôt sur les sociétés a également suscité des débats. L'IGF a fait remarquer que, bien que certains pays rendent les redevances non déductibles, l'impact sur les rendements des investisseurs doit être soigneusement modélisé : si le taux de redevance est élevé, la non-déductibilité peut réduire considérablement les rendements, ce qui pourrait inciter les investisseurs à demander des concessions qui annuleraient les gains de recettes escomptés. Un participant travaillant en Zambie a illustré ce point en s'appuyant sur l'expérience de son pays : entre 2019 et 2021, la Zambie a rendu les redevances minières non déductibles, ce qui a considérablement augmenté le taux d'imposition effectif, freiné les investissements et suscité de vives plaintes de la part du secteur concernant la double imposition, ce qui a finalement conduit à un revirement en 2022.

Conclusion et perspectives

Dans son discours de clôture, Betty Ahwera a souligné l’importance de poursuivre l’apprentissage entre pairs et la collaboration entre l’ATI, l’IGF et l’ATAF afin d’aider les pays riches en ressources à renforcer leurs systèmes fiscaux miniers. Mme Ahwera a également mis en avant l’intérêt croissant des gouvernements pour une participation directe dans le secteur minier, notamment par le biais de prises de participation et de la détention de licences, afin de s’assurer une part plus directe des recettes tirées des ressources. Enfin, l'IGF a réaffirmé sa volonté de continuer à fournir une assistance technique aux pays partenaires de l'ATI, notamment par le biais de son mécanisme de demande en ligne, accessible ici.