10e réunion de la Communauté de pratique sur les dépenses fiscales : les zones économiques spéciales et le rôle des incitations fiscales

La 10e réunion de la Communauté de pratique sur les dépenses fiscales a examiné le rôle et l’efficacité des incitations fiscales dans les zones économiques spéciales, en s’appuyant sur des données internationales et des expériences nationales. La discussion s’est concentrée sur une question centrale de politique publique : dans quelle mesure les incitations fiscales génèrent-elles des investissements, des exportations, des emplois et d’autres bénéfices qui n’auraient pas vu le jour autrement, et ces bénéfices compensent-ils le manque à gagner fiscal ?

Les zones économiques spéciales (ZES) sont utilisées dans le monde entier pour attirer les investissements, promouvoir les exportations et créer des emplois. Dans la plupart des cas, les entreprises bénéficient d’un traitement fiscal préférentiel afin de soutenir ces objectifs. Une question importante demeure toutefois : quelle part de l’activité réalisée dans une zone peut réellement être attribuée à ces incitations ? Et les bénéfices générés justifient-ils les pertes importantes de recettes fiscales ?

Ces questions étaient au cœur de la 10e réunion de la Communauté de pratique sur les dépenses fiscales, organisée en ligne le 3 septembre 2026. La réunion a combiné des données internationales et des orientations pratiques du FMI avec les expériences du Pakistan et de la Mauritanie. Taís Chartouni Rodrigues, du Secrétariat de l’ATI, a ouvert et modéré la session, qui s’est poursuivie par des présentations d’experts et une discussion ouverte sur la manière dont les gouvernements peuvent évaluer à la fois l’efficacité et le coût budgétaire des incitations fiscales dans les ZES.

Données du FMI : qu’est-ce qui fait le succès d’une ZES ?

Flurim Aliu, du Council on Economic Policies (CEP) et l’un des auteurs de la note pratique récemment publiée par le FMI, Special Economic Zones and How to Tax Them, a ouvert la discussion en présentant le rapport et les enseignements tirés des données internationales.

Le nombre de ZES est passé de 79 en 1975 à plus de 6 000 aujourd’hui, mais leurs performances varient considérablement. Certaines ont réussi à attirer des investissements et à soutenir les exportations, tandis que d’autres restent faiblement intégrées à l’économie nationale ou peinent à atteindre leurs objectifs initiaux.

Aliu a souligné la distinction entre les incitations fiscales accordées au sein d’une zone et les conditions générales qui rendent l’investissement viable. Les données examinées dans la note du FMI indiquent que les incitations liées à l’impôt sur les sociétés ne constituent généralement pas le principal facteur de réussite des ZES. Les infrastructures, l’accès aux marchés, la disponibilité d’une main-d’œuvre adaptée, l’efficacité de l’administration et les liens avec les fournisseurs nationaux jouent souvent un rôle plus important. Un traitement fiscal généreux ne peut pas compenser une mauvaise localisation ou une gestion déficiente de la zone.

Les incitations fiscales restent néanmoins très répandues. Environ 64 % des ZES couvertes par les données examinées dans la note offrent une exonération totale de l’impôt sur les sociétés ou des congés fiscaux, tandis que près de 90 % accordent une exonération totale des droits de douane sur les dépenses d’investissement. Ces mesures peuvent réduire sensiblement les recettes publiques, créer des possibilités de transfert de bénéfices ou encourager le déplacement d’activités existantes vers une zone sans générer de nouveaux investissements.

Aliu a donc souligné que les gouvernements devraient d’abord définir clairement les objectifs assignés à une ZES. Lorsque des incitations fiscales sont utilisées, elles devraient découler de ces objectifs plutôt que déterminer la conception de la zone. Du point de vue de la politique fiscale, la note recommande de préserver la neutralité vis-à-vis des entreprises situées en dehors des ZES, sauf justification claire d’un traitement préférentiel. Lorsqu’un soutien est justifié, des incitations fondées sur les coûts, telles que l’amortissement accéléré ou les crédits d’impôt à l’investissement, sont généralement préférables aux exonérations générales fondées sur les bénéfices. Des limites dans le temps, des mécanismes d’évaluation et des obligations de déclaration devraient également être prévus, y compris pour les entreprises dont l’impôt à payer serait finalement faible.

Repenser les incitations fiscales dans les ZES du Pakistan

L’expérience du Pakistan a permis d’examiner plus concrètement la question des coûts et des bénéfices.

Naeem Ahmed, directeur de la recherche et des statistiques au Federal Board of Revenue du Pakistan, a expliqué que le pays a eu recours aux ZES dans un contexte économique difficile, marqué notamment par une faible croissance, un faible ratio impôts/PIB et un déficit commercial persistant. En vertu de la Special Economic Zones Act de 2012, les promoteurs et entreprises éligibles des zones bénéficient d’une exonération ponctuelle des droits de douane et taxes sur les installations et machines importées, ainsi que d’une exonération de l’impôt sur le revenu pendant dix ans.

Le coût budgétaire direct de ces incitations est resté relativement faible à l’échelle globale. Ces dernières années, les dépenses fiscales liées aux ZES ont représenté entre 0,18 % et 0,50 % de l’ensemble des dépenses fiscales du Pakistan et environ 0,01 % du PIB. Malgré ce coût budgétaire relativement limité, Ahmed a indiqué que les zones avaient produit des résultats productifs en deçà des attentes, tout en générant des distorsions économiques, des inefficacités et des coûts administratifs supplémentaires pour l’administration fiscale.

Le Pakistan s’oriente désormais vers la suppression progressive de certaines composantes du régime actuel. Le plan de réforme présenté lors de la réunion prévoit des modifications de la Special Economic Zones Act d’ici juin 2027 ainsi que la suppression complète des incitations fiscales concernées d’ici 2035. Il prévoit également de s’éloigner des exonérations générales fondées sur les bénéfices au profit de mesures de soutien davantage liées aux coûts d’investissement et aux résultats économiques.

Mauritanie : que se passe-t-il lorsqu’un régime est évalué ?

La Mauritanie a présenté un exemple concret de la manière dont une évaluation peut alimenter une réforme de la politique fiscale.

La Zone franche de Nouadhibou a été créée par une loi de 2013 prévoyant d’importants avantages fiscaux. Ceux-ci comprenaient notamment une exonération initiale de l’impôt sur les sociétés, un taux réduit de 7 % de la huitième à la quinzième année, de larges exonérations d’autres impôts et une longue période de stabilité fiscale.

L’évaluation présentée lors de la réunion a montré que ces avantages fiscaux n’avaient pas produit plusieurs des résultats initialement attendus. Aucun effet statistiquement significatif de l’admission au régime n’a été constaté sur l’investissement, y compris quatre ans après l’admission, ni sur les exportations des entreprises bénéficiaires. L’emploi a augmenté au cours des deuxième et troisième années suivant l’admission, mais cet effet a été temporaire. Les entreprises ont également enregistré une hausse de leur trésorerie avant impôt au cours des deux premières années. Dans le même temps, la présentation a fait état de dépenses fiscales équivalant à 27 % des dépenses en capital.

La Mauritanie a ensuite changé d’orientation. Une nouvelle loi adoptée en 2024 a supprimé le traitement spécial des bénéfices des entreprises, réduit le champ d’autres exonérations, limité le cumul des avantages fiscaux et rapproché le régime du système fiscal de droit commun.

Sid’Ahmed Ould Dechagh, coordinateur de l’Unité de politique fiscale au ministère des Finances de Mauritanie, a également appelé à ne pas évaluer trop rapidement le nouveau cadre. Le décret d’application de la loi de 2024 n’a été adopté qu’en décembre 2025. Il n’existe donc pas encore suffisamment de données pour déterminer les performances du régime révisé.

Principaux points de discussion : quelle a été la contribution réelle de l’incitation ?

La discussion ouverte a accordé une attention particulière à l’importance de l’analyse coûts-bénéfices. Les investissements, l’emploi ou les exportations au sein d’une ZES peuvent augmenter sans que l’incitation fiscale en soit nécessairement la cause. Une entreprise aurait pu investir même en l’absence de l’incitation, déplacer une activité existante dans la zone ou transférer une activité depuis une autre partie de l’économie.

Interrogé sur la manière dont la note du FMI abordait ce scénario contrefactuel, Aliu a expliqué que la note examinait les travaux de recherche existants plutôt que de mener une nouvelle analyse statistique. Il a souligné l’importance pratique de collecter des données administratives fiables auprès des entreprises opérant dans les ZES, par exemple à travers les déclarations fiscales, même lorsque la transmission de ces informations n’est pas initialement obligatoire. Ces données peuvent permettre aux gouvernements de comparer les entreprises situées à l’intérieur et à l’extérieur des zones et de renforcer les éléments disponibles pour déterminer si la politique atteint les résultats attendus.

Les participants ont ensuite abordé la question du suivi. L’une des questions portait sur la manière de suivre les ZES dès leur création. Les informations au niveau des entreprises ont été identifiées comme un point de départ. Les entreprises bénéficiant d’exonérations doivent continuer à fournir des informations sur leurs activités, tandis que les autorités chargées des ZES, les administrations douanières et les administrations fiscales doivent échanger leurs données.

Les participants se sont également demandé si les incitations pourraient être davantage liées à des résultats tels que l’investissement, l’emploi, les exportations ou les achats auprès de fournisseurs locaux. De telles conditions peuvent rendre plus clair l’objectif poursuivi par une incitation, mais elles ne résolvent pas la question sous-jacente de la causalité. Si une entreprise atteint un objectif en matière d’emploi, par exemple, les décideurs doivent encore déterminer si ces emplois ont été créés grâce à l’incitation ou s’ils auraient existé de toute façon.

Taís Chartouni Rodrigues a clôturé la réunion au nom du Secrétariat de l’ATI, en soulignant que les expériences du Pakistan et de la Mauritanie illustrent le rôle plus large de la réforme des dépenses fiscales dans le renforcement de la mobilisation des ressources intérieures et la poursuite des objectifs de développement. Si les incitations fiscales dans les ZES peuvent répondre à des objectifs légitimes de politique publique, leur maintien suppose que les gouvernements évaluent régulièrement si elles restent adaptées à leur objectif et si d’autres approches permettraient d’atteindre les mêmes résultats à un coût budgétaire moindre. Elle a invité les participants à poursuivre l’échange d’expériences et d’approches pratiques sur la réforme des dépenses fiscales et la mobilisation des ressources intérieures lors des prochaines réunions de la Communauté de pratique.

La Communauté de pratique sur les dépenses fiscales est une initiative conjointe de l’Addis Tax Initiative (ATI) et du Tax Expenditures Lab.