10.ª reunión de la Comunidad de Práctica sobre Gastos Fiscales: Zonas Económicas Especiales y el papel de los incentivos fiscales
La 10.ª reunión de la Comunidad de Práctica sobre Gastos Fiscales examinó el papel y la eficacia de los incentivos fiscales en las Zonas Económicas Especiales, basándose en evidencia internacional y experiencias nacionales. El debate se centró en una cuestión fundamental de política pública: ¿hasta qué punto los incentivos fiscales generan inversiones, exportaciones, empleo y otros beneficios previstos que no se habrían producido de otro modo, y compensan estos beneficios la pérdida de ingresos fiscales?
Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) se utilizan en todo el mundo para atraer inversiones, promover las exportaciones y crear empleo. En la mayoría de los casos, las empresas reciben un tratamiento fiscal preferencial para apoyar estos objetivos. Sin embargo, sigue planteándose una cuestión importante: ¿qué parte de la actividad que tiene lugar dentro de una zona puede atribuirse realmente a estos incentivos? ¿Y justifican los beneficios generados la importante pérdida de ingresos fiscales?
Estas cuestiones ocuparon un lugar central en la 10.ª reunión de la Comunidad de Práctica sobre Gastos Fiscales, celebrada virtualmente el 3 de septiembre de 2026. La reunión combinó evidencia internacional y orientaciones prácticas del FMI con las experiencias de Pakistán y Mauritania. Taís Chartouni Rodrigues, de la Secretaría de la ATI, inauguró y moderó la sesión, seguida de presentaciones de expertos y un debate abierto sobre cómo los gobiernos pueden evaluar tanto la eficacia como los costes fiscales de los incentivos en las ZEE.
Evidencia del FMI: ¿qué hace que una ZEE funcione?
Flurim Aliu, del Council on Economic Policies (CEP) y uno de los autores de la nota práctica del FMI recientemente publicada, Special Economic Zones and How to Tax Them, abrió el debate con una presentación del informe y de las principales conclusiones extraídas de la evidencia internacional.
El número de ZEE ha pasado de 79 en 1975 a más de 6.000 en la actualidad, aunque su desempeño varía considerablemente. Algunas han conseguido atraer inversiones y apoyar las exportaciones, mientras que otras siguen estando poco integradas en la economía nacional o han tenido dificultades para cumplir sus objetivos iniciales.
Aliu destacó la diferencia entre los incentivos fiscales ofrecidos dentro de una zona y las condiciones generales que hacen viable una inversión. La evidencia examinada en la nota del FMI indica que los incentivos relacionados con el impuesto sobre sociedades no suelen ser el principal factor que explica el éxito de las ZEE. La infraestructura, el acceso a los mercados, la disponibilidad de mano de obra adecuada, una administración eficiente y los vínculos con proveedores nacionales suelen ser más importantes. Un tratamiento fiscal generoso no puede compensar una ubicación inadecuada o una gestión deficiente de una zona.
No obstante, los incentivos fiscales siguen estando ampliamente extendidos. Alrededor del 64 % de las ZEE incluidas en la evidencia revisada en la nota ofrecen exenciones totales del impuesto sobre sociedades o vacaciones fiscales, mientras que cerca del 90 % concede exenciones completas de los derechos de aduana sobre los gastos de capital. Estas medidas pueden reducir considerablemente los ingresos públicos, crear oportunidades para el traslado de beneficios o incentivar el desplazamiento de actividades existentes hacia una zona sin generar inversiones realmente nuevas.
Aliu señaló, por tanto, que los gobiernos deberían definir primero con claridad qué pretende conseguir una ZEE. Cuando se utilicen incentivos fiscales, estos deberían responder a ese objetivo de política pública, en lugar de determinar el diseño de la propia zona. Desde la perspectiva de la política fiscal, la nota recomienda mantener la neutralidad con respecto a las empresas situadas fuera de las ZEE, salvo que exista una justificación clara para un tratamiento preferencial. Cuando el apoyo esté justificado, los incentivos basados en los costes, como la depreciación acelerada o los créditos fiscales a la inversión, suelen ser preferibles a las exenciones amplias basadas en los beneficios. También deberían establecerse límites temporales, mecanismos de evaluación y requisitos de información, incluso para las empresas cuya obligación tributaria final sea reducida.
Replantear los incentivos fiscales en las ZEE de Pakistán
La experiencia de Pakistán permitió examinar con mayor detalle la relación entre costes y beneficios.
Naeem Ahmed, Director de Investigación y Estadísticas del Federal Board of Revenue de Pakistán, explicó que el país ha utilizado las ZEE en un contexto económico difícil, caracterizado por un bajo crecimiento, una reducida relación entre impuestos y PIB y un déficit comercial persistente. En virtud de la Special Economic Zones Act de 2012, los promotores y las empresas de las zonas que cumplen los requisitos reciben una exención única de los derechos de aduana y de los impuestos aplicables a las instalaciones y maquinaria importadas, además de una exención del impuesto sobre la renta durante diez años.
El coste fiscal directo de estos incentivos ha sido relativamente reducido en términos agregados. En los últimos años, los gastos fiscales relacionados con las ZEE representaron entre el 0,18 % y el 0,50 % del total de los gastos fiscales de Pakistán y alrededor del 0,01 % del PIB. A pesar de este coste fiscal relativamente limitado, Ahmed señaló que las zonas habían obtenido resultados productivos por debajo de las expectativas, al tiempo que generaban distorsiones económicas, ineficiencias y costes administrativos adicionales para la administración tributaria.
Pakistán está avanzando ahora hacia la eliminación gradual de determinadas partes del régimen vigente. El plan de reforma presentado durante la reunión prevé modificar la Special Economic Zones Act antes de junio de 2027 y retirar completamente los incentivos fiscales correspondientes para 2035. También contempla pasar de exenciones amplias basadas en los beneficios hacia medidas de apoyo más estrechamente vinculadas a los costes de inversión y a los resultados económicos.
Mauritania: ¿qué ocurre cuando se evalúa un régimen?
Mauritania presentó un ejemplo claro de cómo una evaluación puede contribuir a una reforma de la política fiscal.
La Zona Franca de Nuadibú fue creada mediante una ley de 2013 que establecía amplias ventajas fiscales. Estas incluían una exención inicial del impuesto sobre sociedades, un tipo reducido del 7 % entre el octavo y el decimoquinto año, amplias exenciones de otros impuestos y un largo período de estabilidad fiscal.
La evaluación presentada durante la reunión mostró que estos beneficios fiscales no habían producido varios de los resultados inicialmente esperados. No se detectó un efecto estadísticamente significativo de la incorporación al régimen sobre la inversión, incluso cuatro años después de la admisión, ni tampoco un efecto significativo sobre las exportaciones de las empresas beneficiarias. El empleo aumentó durante el segundo y tercer año posteriores a la admisión, pero el efecto fue temporal. Las empresas también registraron un mayor flujo de caja antes de impuestos durante los dos primeros años. Al mismo tiempo, la presentación señaló que los gastos fiscales equivalían al 27 % de los gastos de capital.
Mauritania cambió posteriormente de enfoque. Una nueva ley adoptada en 2024 eliminó el tratamiento especial de los beneficios empresariales, redujo otras exenciones, limitó la acumulación de ventajas fiscales y acercó el régimen al sistema tributario ordinario.
Sid’Ahmed Ould Dechagh, Coordinador de la Unidad de Política Fiscal del Ministerio de Finanzas de Mauritania, también advirtió contra una evaluación demasiado temprana del nuevo marco. El decreto de aplicación de la ley de 2024 no se publicó hasta diciembre de 2025, por lo que todavía no existen pruebas suficientes para determinar el desempeño del régimen revisado.
Principales puntos de debate: ¿qué aportó realmente el incentivo?
El debate abierto puso especial énfasis en la importancia del análisis coste-beneficio. La inversión, el empleo o las exportaciones dentro de una ZEE pueden aumentar sin que el incentivo fiscal sea necesariamente la causa. Una empresa podría haber realizado la inversión de todos modos, trasladado una actividad existente a la zona o desplazado una actividad desde otra parte de la economía.
Al preguntársele cómo abordaba la nota del FMI esta cuestión contrafactual, Aliu explicó que el documento revisaba investigaciones existentes en lugar de realizar un nuevo análisis estadístico. Destacó la importancia práctica de recopilar datos administrativos fiables de las empresas que operan dentro de las ZEE, por ejemplo mediante declaraciones tributarias, incluso cuando inicialmente no sea obligatorio presentar dicha información. Estos datos pueden permitir a los gobiernos comparar empresas situadas dentro y fuera de las zonas y reforzar la base empírica para evaluar si la política está alcanzando los resultados previstos.
A continuación, los participantes abordaron el seguimiento de las ZEE. Una de las preguntas se centró en cómo realizar dicho seguimiento desde el momento en que se establece una zona. La información a nivel de empresa se identificó como un punto de partida. Las empresas que reciben exenciones deben seguir informando sobre sus actividades, mientras que las autoridades de las ZEE, las administraciones aduaneras y las administraciones tributarias deben intercambiar información.
Los participantes también preguntaron si los incentivos podrían vincularse más estrechamente a resultados como la inversión, el empleo, las exportaciones o las compras a proveedores locales. Estas condiciones pueden aclarar el propósito de un incentivo, pero no resuelven la cuestión subyacente de la causalidad. Por ejemplo, si una empresa cumple un objetivo de empleo, los responsables de las políticas públicas todavía deben determinar si esos puestos de trabajo fueron creados como consecuencia del incentivo o si habrían existido de todas formas.
Taís Chartouni Rodrigues cerró la reunión en nombre de la Secretaría de la ATI, destacando cómo las experiencias compartidas por Pakistán y Mauritania ilustran el papel más amplio de la reforma de los gastos fiscales en el fortalecimiento de la movilización de recursos internos y en la consecución de los objetivos de desarrollo. Aunque los incentivos fiscales en las ZEE pueden responder a objetivos legítimos de política pública, su mantenimiento exige que los gobiernos evalúen periódicamente si siguen siendo adecuados para su finalidad y si otras medidas podrían alcanzar los mismos objetivos con un menor coste fiscal. Invitó a los participantes a continuar el intercambio de experiencias y enfoques prácticos sobre la reforma de los gastos fiscales y la movilización de recursos internos en las próximas reuniones de la Comunidad de Práctica.
La Comunidad de Práctica sobre Gastos Fiscales es una iniciativa conjunta de la Addis Tax Initiative (ATI) y el Tax Expenditures Lab.
